ДЖЕРЕЛО: OSW

20 лютого Комітет постійних представників Ради ЄС (COREPER) затвердив компромісну версію поправки до газової директиви, узгодженої на тиждень раніше в рамках трилогу з Європейським парламентом. Він практично визначає, що після виконання наступних формальностей він набуде чинності у травні чи червні 2019 року до завершення будівництва "Північного потоку". Угода про директиву стала можливою, серед інших через зміну позиції Німеччини, яка тривалий час виступала проти застосування правових норм ЄС до російського проекту і мала на меті внесення змін до директиви.

Прийнята версія поправки є результатом внутрішньоєвропейського компромісу і, як наслідок, м'якша, ніж початкова пропозиція Європейської комісії (ЄК). У той же час це перший документ, який однозначно підтверджує юрисдикцію Європейського Союзу у випадку Північного потоку 2 - застосування права ЄС на частину газопроводу, що проходить у німецьких територіальних водах. Її детальні положення повинні фактично (припускаючи ймовірну дату набрання чинності директивою), не дозволяти проекту бути виключеним із застосування конкретних правил (включаючи, наприклад, третій пакет). Правовий режим всього газопроводу, в тому числі деяких - від кінця територіальних вод Німеччини до кордону з Росією - вимагатиме окремого роз'яснення, що гарантує застосування законодавства ЄС у межах, визначених у цій директиві. Це буде узгоджено у рамках двосторонніх німецько-російських переговорів або у міжурядовій угоді ЄС з Росією (МГА), про яку домовляються Німеччина чи Комісія. Нинішня версія директиви гарантує Німеччині важливу роль у переговорах з Росією щодо правового режиму Північний потік-2 та в забезпеченні застосування норм ЄС щодо газопроводу. У той же час він також надає вирішальний голос Європейській Комісії під час перевірки відповідності букві закону ЄС будь-яких двосторонніх домовленостей та рішень німецької сторони.

Прийняті зміни до директиви, швидше за все, не призупинять будівництво "Північної стрічки 2", яка вже є досить розвиненою, але застосування окремих положень третього пакету ускладнить і, швидше за все, затримає його виконання та використання.

Кінцеві наслідки поправки до проекту в основному залежатимуть від його реалізації - моменту остаточного набрання чинності та способу та ретельного виконання окремих положень. Ключовим тут буде як політика Німеччини, так і їх можливі двосторонні домовленості з Росією, а також незалежність, ефективність та опір можливому тиску з боку Європейської Комісії при прийнятті рішень, пов'язаних з "Північним потоком 2", та принципами її експлуатації. У цьому контексті період від виборів до Європейського парламенту до утворення нових інституцій ЄС може виявитися важливим для форми будь-яких угод щодо функціонування "Північного потоку 2". У цей перехідний період потенційно нижча ефективність існуючих інститутів, включаючи Комісію, підвищить роль політичних рішень держав-членів, у тому числі Німеччини.

1. Прискорення роботи над поправкою

З початку 2019 року та головування Румунії в Раді ЄС було помітно прискорення роботи над внесенням змін у газову директиву ЄС. Більшу частину 2018 року ця робота була фактично призупинена на рівні Ради ЄС, багато в чому через позицію, що протистоїла змінам німецької директиви. Румунське головування з січня 2019 року представило ще дві пропозиції щодо внесення змін. Друга з них (з 4 лютого), доповнена німецько-французькими поправками, була прийнята 8 лютого на засіданні COREPER як спільна позиція Ради щодо цієї поправки. 12 лютого в Страсбурзі розпочалися і несподівано закінчилися тристоронні переговори (так званий трилог) - Комітет ITRE, що представляє Європейський Парламент та Румунське Президентство в присутності представників Європейської Комісії - остаточну редакцію змін до директиви. Зміст директиви, погодженої в рамках трилогу, був прийнятий 20 лютого на наступному засіданні COREPER. Тоді він повинен бути проголосований на пленарному засіданні парламенту у квітні та затверджений міністрами енергетики держав-членів. Прийнята таким чином змінена директива повинна бути опублікована в офіційному Журналі ЄС і набути чинності через 20 днів - якщо все станеться без ускладнень, це, швидше за все, відбудеться у травні / червні 2019 року. Відтепер держави-члени матимуть 9 місяців для перенесення положень Директиви у національне законодавство.

2. Мета перегляду директиви та суперечки, пов'язані з нею

Поправки до газової директиви були запропоновані в листопаді 2017 року Європейською комісією, і вони були обґрунтовані необхідністю уточнення положень європейського законодавства та гарантії його дії на всій території ЄС - до трубопроводів від третіх країн до країн ЄС не лише на суші, але й на морському дні , наприклад, "Північний потік" 2. Неоднозначність існуючих норм дозволила взаємно виключати тлумачення, представлені, серед іншого, супротивниками та прихильниками газопроводу. Відповідно до намірів Європейської комісії, поправки до директиви повинні були доповнювати раніше укладені раніше міжурядові угоди між ЄС та Росією, що передбачають встановлення правового режиму для всього проекту та гарантування застосування основних положень законодавства ЄС.

Застосування положень третього пакету ЄС щодо "Північної стрічки 2" - включаючи вимогу про роз'єднання, доступ сторонніх організацій тощо - повинно було обмежити привілейоване становище проекту стосовно інших експортних газопроводів з Росії в Європу (включаючи газопроводи, що проходять через Україну чи Білорусь та Польща). Спочатку передбачалося, що прийняття поправки та викликів, пов’язаних із імплементацією законодавства ЄС (наприклад, необхідність вибору оператора газопроводу, незалежного від російського експортера або обмеження доступних Газпрому потужностей), призведе до відмови від "Північного потоку" 2. Однак, завдяки просуванню проекту, це стало очевидним, що в даний час набуття чинності новими нормативно-правовими актами призведе насамперед до зниження прибутковості Nord Stream 2 і, можливо, затягує її завершення.

Поправки до директиви також були - і, мабуть, перш за все, - гарантували фактичний вплив ЄС на запланований, суперечливий та суперечний стратегічним цілям ЄС (включений, серед іншого, в документи про Енергетичний союз) проекту. Що питання "Північної течії 2" не повинно вирішуватися індивідуально окремими державами-членами (наприклад, як частина процедури оцінки впливу на навколишнє середовище - ОВНС), а також стати предметом дебатів та юрисдикції в межах ЄС, поза межами ЄК Данія за підтримки ряду інших держав-членів.

Поправка до директиви щодо газу спричинила суперечки в ЄС, оскільки вона була запропонована ЄК. Це відбулося насамперед через глибокі розбіжності між державами-членами щодо проекту Північний потік 2. Зміни, запропоновані ЄК від початку, підтримували країни, що протистояли інвестиціям (наприклад, Польща, Словаччина чи країни Балтії) та / або прагнули (як Данія) гарантувати вплив ЄС на форма його виконання. Найбільшими опонентами змін у директиві були країни, що підтримують Північний потік 2, в основному Німеччина та Австрія. Негативні думки щодо запропонованої поправки також висловили Асоціація Єврогаз, що бере участь у проекті, концерни та асоціації європейських газових компаній (тих, хто бере участь у "Північній стрічці 2"). Сумніви були викликані також впливом окремих поправок до директиви на інші морські газопроводи та посиленням ролі Комісії (за рахунок держав-членів) у регулюванні експлуатації газопроводів через поправку. Більшість цих сумнівів були усунені завдяки останнім поправкам до поправки до директиви, в тому числі в лютому - спрямованих на забезпечення балансу між роллю держав-членів та ЄК.

Критика проекту поправки з боку Німеччини, зокрема, не лише перешкоджала виробленню спільної позиції Ради ЄС з цього приводу, а й спочатку обговорювала на форумі ЄС пропозиції щодо змін, їх цілей та наслідків, серед інших. Про Північний потік 2. Як наслідок, робота над директивою на рівні Ради була фактично призупинена під час головувань Болгарії та Австрії. У той же час, повторне звернення (наприклад, у грудні 2018 року - від прем'єр-міністра Данії та Комітету Європейського парламенту ITRE) щодо якнайшвидшого прийняття поправки, яка мала б забезпечити її набуття чинності протягом поточного терміну Європейського парламенту та до завершення будівництва "Північної стрічки 2".

Фактичне прискорення роботи над директивою в останні тижні стало можливим завдяки діям румунського головування, але в основному через зміну позиції Берліна. Швидше за все, через міжнародний тиск (в межах тиску ЄС та США) Німеччина вирішила брати участь у розробці компромісних положень, що дозволило проголосувати спільну позицію Ради ЄС та пройти остаточний етап законодавчого процесу.

3. Остаточна форма поправки та її вплив на Північний потік 2

Поправка до директиви є результатом політичного компромісу, і, як наслідок, її остаточно прийняті положення більш м'які, ніж пропозиції ЄК. У той же час це перший документ, що підтверджує застосування законодавства ЄС до існуючих та запланованих морських газопроводів від третіх країн до ЄС, включаючи "Північний потік" 2. Відповідно до прийнятого тексту, третій енергетичний пакет застосовуватиметься в територіальних водах країни, в якій розташована перша точка з'єднання. нова інфраструктура з мережею ЄС - тобто у випадку Північного потоку 2 у територіальних водах Німеччини. Тому вони не застосовуватимуться до датських чи прибалтійських економічних зон держав-членів (Фінляндія, Швеція, Данія та Німеччина) - як це було запропоновано в оригінальній редакції поправки. Оскільки частина газопроводу за межами територіальних вод Німеччини не підпадає під дію законодавства ЄС (у початковій версії також частина - значно менша - залишилася поза його сферою), правовий режим усього Північного потоку 2 чітко не визначений. Для його визначення потрібні консультації Німеччини з російською стороною, а можливо, також проведення переговорів та підписання Міжурядової угоди між ЄС та Росією з цього приводу. Зміст директиви, однак, не визначає, чи ведуться переговори про таку угоду від імені всього Європейського Союзу чи Німеччини.

Зміни, прийняті державами-членами, явно посилюють роль країни, в якій знаходиться перший зв'язок даної інфраструктури з мережею ЄС - таким чином у випадку "Північного потоку 2" роль Німеччини. Німеччина несе відповідальність за імплементацію та виконання закону ЄС у випадку "Північного потоку 2": вони повинні проводити двосторонні консультації, а можливо, також вести переговори про угоду з Росією (на технічному рівні - оператори та / або політичні); саме німецький регулюючий орган вирішить, чи дозволяти будь-яке можливе звільнення від норм законодавства ЄС щодо "Північної течії 2", і нарешті німецькі установи будуть предметом будь-яких суперечок щодо експлуатації газопроводу.

У той же час, у рамках трилогу 12 лютого нам вдалося внести кілька положень, що роз'яснюють роль Європейської комісії як установи, що здійснює нагляд за виконанням законодавства ЄС. ЄК має, серед інших санкціонувати можливі двосторонні переговори міжурядової угоди та перевірити її відповідність законодавству ЄС (тут було відкликано положення рішення МГА від 2011 р. / зі змінами у 2018 році /, включаючи вимогу попередньої консультації щодо нових міжурядових угод з третіми країнами); про це також слід повідомляти щоразу і погоджуватися з рішеннями про виключення регулятора держави-члена (наприклад, можливі рішення німецької BnetzA щодо Nord Stream 2).

Звільнення від застосування законодавства ЄС щодо існуючої (стаття 49) або нової (ст. 36) газової інфраструктури можуть бути надані лише у тому випадку, якщо вони не мають негативного впливу на конкуренцію, функціонування ринків збуту або безпеку поставок до ЄС. Що стосується нової інфраструктури, було уточнено, що важливо, щоб винятки не погіршували умови конкуренції на ринках, на які функціонування інвестицій, швидше за все, матиме вплив. У випадку Північної течії 2 це буде включати ринки країн Центральної Європи.

Крім того, остаточна редакція директиви передбачає роль для інших держав-членів, на ринки газу яких вплинуть інвестиції. Збережено серед інших вимагати (необов'язкових) консультацій з державою, де відповідна інфраструктура спочатку підключається до мережі ЄС, перш ніж вирішити, чи потрібно робити виключення. На прохання цих держав-членів Європейська Комісія також зможе стати спостерігачем двосторонніх консультацій з третьою країною (у випадку німецько-російської "Північного потоку 2") щодо правил імплементації положень Директиви.

Також було посилено прозорість дій держави, відповідальної за реалізацію права ЄС на газову інфраструктуру. Було зафіксовано вимогу щодо надання інформації про те, як перекласти положення Директиви у національне законодавство як Європейської комісії, так і інших держав-членів, і про ті з них, на які безпосередньо впливає інвестиція, також слід повідомити про технічні договори, укладені з оператором з третьої країни.

Нарешті, було введено кілька положень для забезпечення безперебійного виконання положень Директиви, у тому числі для запобігання їх затягуванню затяжними консультаціями з третьою країною.

Деякі питання, що входять до зміненої редакції директиви, потребують додаткового роз'яснення, наприклад, опікуном щодо імплементації регламентів ЄС. Порядок встановлення правового режиму для всього газопроводу чітко не визначений - від його початку в Росії до кінця в Німеччині. Тим часом, не заздалегідь зроблено висновок про те, як буде регулюватися ділянка від територіальних вод Німеччини до російського кордону, і як узгоджуватимуться узгоджені рамки функціонування Північного потоку 2. актуально для Nord Stream 2, будівництво якого швидко прогресує. Наразі невідомо, чи вважатиметься завершення даної інвестиції моментом завершення її будівництва (такі інтерпретації переважають), початку передачі газу або повного наповнення сировиною. Необхідно також уточнити, до яких країн у випадку окремих газопроводів вважатимуться ті, на які впливає інвестиція - і, таким чином, з якою діяльністю потрібно проконсультуватися. Нарешті, важливо буде досліджувати вплив Північної течії 2 на конкуренцію на окремих ринках ЄС - вже є аналізи, що представляють суперечливі висновки з цього приводу.

4. Дієвість директиви

Поправка до газової директиви чітко підтверджує той факт, що законодавство ЄС діє у випадку Північної течії 2 (її розділу в територіальних водах Німеччини), включаючи вимогу роз'єднання, доступу сторонніх осіб, призначення незалежного оператора та інші. Реалізація його положень, швидше за все, не зупинить будівництво газопроводу - наразі вже побудовано понад 600 км першого його трубопроводу та кілька десятків кілометрів другого. З іншого боку, це, безумовно, ускладнить майбутнє функціонування "Північного потоку 2", а необхідність встановлення правового режиму для всього газопроводу та здійснення формальних змін може сприяти затримці його впровадження та / або експлуатації. У той же час імплементація буде визначальною для ефективності директиви та її конкретних положень, погоджених після багатьох негараздів.

Перш за все, важливими будуть часові рамки: як час фактичного набрання чинності директивою, так і термін завершення "Північного потоку 2", що вплине на те, які положення директиви будуть застосовуватися до газопроводу. Це буде вирішальним серед інших за спосіб надання будь-яких винятків для проекту. На швидкість будівництва "Північного потоку 2", в свою чергу, буде впливати, серед іншого чи буде і яке рішення приймати Данія, яка затягувала схвалення її реалізації у своєму територіальному морі.

По-друге, позиція майбутньої Європейської Комісії щодо "Північного потоку 2", а також її незалежність та опір можливому тиску, пов'язаному зі способом виконання закону ЄС у випадку проекту та наслідки будь-яких переговорів з російською стороною з цього приводу, також будуть важливими для ефективності директиви. Це ще важливіше, оскільки проект є і залишатиметься предметом сильних і часто суперечливих інтересів ключових політичних гравців у ЄС та за його межами - Німеччини, Росії та США. Зокрема, не можна виключати тиску з боку Росії як на ЄС, так і на Німеччину, гарантуючи певну форму звільнення від "Північного потоку 2" від законодавства ЄС та пакетні переговори щодо газового режиму та питання транзиту російського газу через Україну до ЄС. У цьому контексті важлива політика Німеччини та конкретні дії - як Берлін передасть змінену директиву у національне законодавство, як буде вести переговори з Москвою щодо імплементації регламентів ЄС у "Північний потік 2" та наскільки Німеччина буде готова представляти весь ЄС у них і в якій мірі ваші власні інтереси. Дії інших держав-членів також можуть зіграти певну роль - після Brexit відносна важливість Франції, а також менших країн ЄС буде зростати в ЄС.

Друга половина 2019 року та початок 2020 року - час виборів до Європейського Парламенту, вибори нових президентів Європейської Комісії та Ради Європейського Союзу та створення нової ЄК - можуть бути особливо чутливими до виконання положень директиви та домовленостей щодо Nord Stream 2. У цей перехідний період можливе менш ефективне функціонування інститутів ЄС. Також в цей час, мабуть, буде завершено будівництво "Північного потоку 2", і діючі договори на транзит російського газу з Україною та Польщею закінчуються. Наразі не ясно, чи будуть підписані нові транзитні договори. У цьому контексті - обмежена ефективність інституцій ЄС та відсутність стабільної рамки для транзиту газу з Росії за існуючими маршрутами - німецько-російські переговори про регулювання експлуатації газопроводу відповідно до законодавства ЄС можуть стати справжнім викликом і привести до домовленостей, що суперечать духу, а може бути лист зміненої директиви.