ДЖЕРЕЛО:

8 лютого на засіданні постійних представників держав-членів ЄС (COREPER) було прийнято рішення подати проект поправки до газової директиви для подальшої законодавчої роботи, але у формі, дещо зміненій стосовно пропозиції, представленої 4 лютого румунським головуванням. Як оригінальний текст документа, так і його модифікована версія на прохання Німеччини та Франції передбачають рішення, які ускладнюють підпорядкування газопроводу Північний потік 2 правилам енергетичного законодавства ЄС. Зважаючи на проект поправки, доопрацювання інвестицій мало б великий вплив на остаточну форму правового режиму газопроводу Північний потік 2. Якщо будівництво трубопроводу буде завершено до набуття чинності директивою, німецька сторона отримує право в односторонньому порядку надавати винятки з багатьох норм законодавства ЄС за відсутності ясності щодо контролю з боку Європейської комісії. У свою чергу, якщо директива набуде чинності до завершення будівництва "Північного потоку 2", правила експлуатації нової інфраструктури можуть фактично стати предметом двосторонніх російсько-німецьких домовленостей, однак обмежених контрольними компетенціями, наданими директивою Європейської комісії.

Оголошення компромісу після обговорень 12 лютого трилог збільшує шанси на прийняття директиви до закінчення поточного терміну Європейського парламенту, хоча це не заважає. Остаточне прийняття узгоджених домовленостей повинно бути висловлено ЄП та Радою ЄС.

Директива щодо газу: наступна версія

Пропозиція, за яку голосували 8 лютого (за інформацією ЗМІ, проти якої була лише Болгарія), є дещо зміненою версією проекту директиви, що була представлена румунським головуванням 4 лютого (https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5874-2019-INIT/en/pdf); Генеральний секретаріат Ради опублікував зміст документа у версії, що містить німецько-французьку поправку від 11 лютого (повний текст: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/02/08/gas-directive-council-agrees-negotiating-mandate/). Під час консультацій, що відбулися 12 лютого в рамках трилогу (переговори у форматі Європейський Парламент - Європейська Комісія - Рада ЄС), сторони оголосили про досягнення домовленості, зміст якої ще не опублікований.

Хоча зміни, внесені на засіданні COREPER, офіційно є пропозицією румунського президентства, доповненою німецько-французькими поправками, вони насправді є результатом дій Німеччини, яка з моменту першого проекту була представлена Європейською комісією в листопаді 2017 року або заблокувала роботу над документом або запропонованими поправками на користь проектів "Північний потік 1" та "Північний потік" 2. Результатом цього стало фактичне заморожування роботи над директивою з березня по листопад 2018 року, а після відтавання законодавчого процесу - 21 листопада австрійське президентство подало таку пропозицію щодо внесення змін, яка фактично перешкоджатиме включенню газопроводів "Північний потік-1". та "Північний потік 2" згідно з положеннями законодавства ЄС про енергетику.

Найважливіші положення

З одного боку, набуття чинності будь-якої поправки до газової директиви означатиме, що газопровід "Північний потік-2" буде частково охоплений законодавством ЄС. З іншого боку, хоча пропозиція, проголосована на засіданні COREPER, не містить таких далекосяжних рішень, як пропозиції австрійського президентства (див. https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2018-11-23/nowa-propozycja-zmian-w-dyrektywie-gazowej-ue), вона все ще містить норми, які серйозно перешкоджають підпорядкуванню газопроводу Північний потік 2 обмеженням, що випливають із енергетичного закону ЄС.

По-перше, остання версія поправки до директиви - змінена німецько-французькою пропозицією - звужує географічну сферу її застосування до кордонів сухопутної території та територіального моря країни, в якій знаходиться кінцева точка газопроводу з третьої країни. Як наслідок, газопровід "Північний потік-2" у його підводній частині автоматично підпадає під дію законодавства ЄС лише в територіальному морі Німеччини; Однак це не буде обмежено ЄС обмеженням територіального моря Данії та німецької, датської, шведської та фінської ексклюзивних економічних зон. Версія директиви, запропонована румунським головуванням, передбачала застосування законодавства ЄС у територіальних морях усіх країн, через які проходить газопровід. Разом з тим, слід зазначити, що в оригінальній редакції директиви, повідомленій у листопаді 2017 року, пропонувалося застосувати її положення до "кордонів Європейського Союзу", що - з урахуванням судової практики Суду ЄС - створило б шанс поширити свою дію на виключні економічні зони.

По-друге, прийнята пропозиція запроваджує механізм - небезпечний з точки зору опонентів Північної течії 2 - механізм, що дозволяє державам-членам (у випадку з NS2 - Німеччиною) надавати звільнення від вибраних норм законодавства ЄС у галузі енергетики стосовно існуючих газопроводів. Сумніви викликають як спосіб прийняття рішень про виключення, так і умови їх видачі.

Остаточна форма пропозиції дає право приймати самостійні рішення про виключення державі-члену, на території якої закінчується газопровід з території третьої країни, не посилаючись на можливу контрольну роль Європейської комісії у всьому процесі. У світлі чинної редакції ст. 49а, незрозуміло, чи рішення про винятки для існуючих газопроводів, що з'єднують ЄС з третіми країнами, підлягатиме повідомленню ЄК та офіційному затвердженню з його боку, як це стосується запланованої нової інфраструктури в ЄС (правила щодо надання пільг для планових звільнень) нові газові проекти передбачені статтею 36 Директиви). Запропонована поправка також не містить чітких посилань на інші положення директиви, що передбачають роль ЄК у даному випадку.

У той же час новий механізм звільнення перешкоджає їх прийняттю для газопроводів, що з'єднують країни ЄС з третіми країнами, зобов'язаними виконувати законодавство ЄС на основі міжнародних угод. Таким чином, пропоноване положення перешкоджатиме наданню пільг за інфраструктуру, що з'єднує, наприклад, Україну з країнами-членами ЄС; Як член Енергетичного співтовариства, Україна зобов'язана виконувати законодавство ЄС.

Умови видачі рішень про звільнення також викликають сумніви. Положення нової редакції поправки передбачають, що винятки можуть бути надані, якщо вони об'єктивно виправдані такими причинами, як відшкодування інвестиційних витрат та безпека постачання даної держави-члена. Прийняття таких рішень полегшило б німецькій стороні надання винятків для газопроводу Північний потік 2 за умови, що його будівництво було завершено до набуття чинності директивою. Наразі аргументи щодо інвестиційних витрат висуваються як російською стороною, так і західноєвропейськими компаніями, які беруть участь у проекті (включаючи заяви глави австрійської групи OMV). З іншого боку, надання звільнення від законодавства ЄС з міркувань безпеки поставок до Німеччини було виправданим у випадку рішення щодо газопроводу OPAL, прийнятого в жовтні 2016 року. Європейська Комісія надала Газпрому право підвищити рівень використання пропускної потужності німецького газопроводу (OPAL - це подовження наземного газопроводу Північний потік 1).

Крім того, було зазначено, що звільнення не повинно суттєво шкодити конкуренції в ЄС; у версії, повідомленій ЄК у листопаді 2017 року, було зазначено, що виключення не повинні (зовсім) шкодити конкуренції. Різниця суттєва, оскільки "відсутність значного впливу на конкуренцію" в правилах конкуренції в ЄС легше продемонструвати, ніж взагалі не порушити конкуренцію. Дві інші обмеження - не завдаючи шкоди ефективному функціонуванню ринку газу або шкоді безпеці поставок ЄС - також були включені до попередньої редакції директиви.

По-третє, версія пропозиції, змінена за ініціативою Німеччини, обмежує участь у механізмах врегулювання суперечок, передбачених директивою, лише на третю країну та країну-член ЄС, де закінчується газопровід. Як наслідок, усі суперечки, пов'язані з експлуатацією "Північного потоку 2", підлягали б лише двостороннім російсько-німецьким консультаціям; за варіантом, попередньо повідомленим румунським президентством, будь-які суперечки також підлягатимуть консультації з Данією (якщо газопровід пройде через його територіальне море).

По-четверте, поправка вносить окремий регламент щодо можливості (однак положення не передбачають такого зобов'язання) переговорів між державами-членами та третіми країнами щодо змін, що діють, або укладення нових угод, що регулюють принципи використання газової інфраструктури, що з'єднує державу-член ЄС з третьою країною. У той же час обмеження його територіального масштабу (до меж територіальних морів держави, де закінчується газопровід), що міститься в директиві, вказує на те, що такий механізм не застосовується до інших морських районів, через які проходить інфраструктура передачі; отже, це призводить до висновку, що правила експлуатації газопроводу Північний потік 2 від німецького територіального моря до кордону між фінським виключним економічним поясом та територією Росії залишаться - незалежно від дати завершення інвестицій - поза законодавством ЄС.

Таким чином, механізм, передбачений директивою, може мати практичне значення стосовно Північної течії 2, обмеженої територіальним морем Німеччини, головним чином, якщо інвестиції будуть завершені після набуття чинності директивою, і якщо Німеччина бере таку ініціативу. У цьому випадку застосувати звільнення, передбачені статтею, неможливо 49а можна компенсувати встановленням детальних правил експлуатації Північної течії 2. під час двосторонніх переговорів між Москвою та Берліном Директива запроваджує механізм контролю в цьому відношенні, надаючи відповідні повноваження Європейській комісії. Перш за все, Брюссель повинен погодитися на приєднання держави-члена до таких переговорів (90 днів). ЄК може відмовити, лише якщо: (1) такі переговори суперечать законодавству ЄС; (2) завдасть шкоди функціонуванню внутрішнього ринку, конкуренції або безпеці поставок держави-члена або ЄС; (3) переговори підірвуть цілі поточних міждержавних переговорів, які паралельно проводяться ЄС; (4) переговори були б дискримінаційними. Крім того, Директива надає ЄК можливість пропонувати директиви щодо переговорів та вимагати включення конкретних пунктів до укладених договорів з метою забезпечення дотримання законодавства ЄС.

Директива не вказує, однак, чи підлягали б узгодження таким чином угод, що підлягають схваленню ЄК (ця пропозиція лише накладає на ЄК зобов'язання інформувати Європейський Парламент та Раду ЄС про згоду розпочати переговори державою-членом).

Однак запроваджений механізм переговорів може мати обмежені практичні наслідки, коли Північний потік 2 будується до набуття чинності директивою. Жодна з держав-членів ЄС, які беруть участь у проекті, не зацікавлена ​​в переговорах міждержавної угоди з Росією про принципи роботи газопроводу. Таку волю висловила Європейська Комісія у червні 2017 року з проханням провести переговорний мандат Радою ЄС; однак опозиція деяких держав-членів, включаючи Німеччину, завадила розпочати переговори. Крім того, з формальної точки зору суб'єктами, які беруть участь у проекті "Північний потік-2", є виключно приватні організації - західноєвропейські компанії та "Газпром". Крім того, незрозуміло, чи охоплюватимуть цей механізм переговори між Німеччиною та Росією щодо технічних питань, пов'язаних із функціонуванням "Північної стрічки 2". У регламенті зазначено, що затвердження ЄС необхідно, коли держава-член має намір вступити в переговори щодо відповідних угод з третьою країною. Тому існує сумнів у тому, чи потребуватимуть попередні згоди ЕК для переговорів, спрямованих на укладення угоди між Газпромом та німецьким регулюючим органом.

Наслідки для реалізації проекту Північний потік 2

Незалежно від подальшого перебігу законодавчого процесу будівництво газопроводу Північний потік 2 буде продовжено. Мобілізація Німеччини для забезпечення можливої вигідної форми запланованих правил є вираженням явної та сильної політичної підтримки німецької влади щодо інвестицій. Це позбавляє будь-яких сумнівів у цьому плані, які могли виникнути в контексті більш нюансованих останніх дебатів у Німеччині щодо достоїнств проекту NS2. Крім того, погрози санкцій США щодо компаній, які беруть участь у підприємстві, навіть використовуються для послаблення суттєвої критики проекту. Аргументи, що вказують на його суперечність припущенням енергетичної політики ЄС, відкидаються в Німеччині, посилаючись на аргументи щодо суверенітету Німеччини та Європи щодо США.

Рішення, внесені в чинний проект поправки до газової директиви, стануть чинником, що спонукає російську сторону якнайшвидше завершити будівництво газопроводу (згідно з заявою керівника австрійського концерну OMV, вже прокладено приблизно 600 км, або 50% трубопроводу). Виключення Датського територіального моря із сфери дії газової директиви для Північного потоку 2 також може призвести владу Копенгагену до видачі дозволу на будівництво трубопроводу у їх територіальному морі. Це дозволило б будівництво газопроводу близько запланованої дати (кінець 2019 року), тоді як альтернативний маршрут (в обхід територіального моря Данії) збільшить час будівництва та збільшить (приблизно на 10%) його витрати. Данія протистояла згоді, сподіваючись, що Брюссель зайняє позицію щодо "Північного потоку 2", і можливо, що прогрес Копенгагена в законодавчому процесі буде сприйнятий як зручне привід для прийняття сприятливого врегулювання.

Прогноз

Досягнення швидкого компромісу в рамках трилогу одного боку, трилог свідчить про те, що поправка до директиви може бути прийнята до кінця поточного терміну Європейського парламенту. Це означало б набуття ним чинності, ймовірно, у першій половині 2019 року, що не перекриє будівництво газопроводу, але збільшить повноваження Комісії щодо цього. Такий сценарій затягнув би час відкриття експлуатації трубопроводу через німецько-російські переговори, «під наглядом» ЕК щодо умов експлуатації нової інфраструктури.

З іншого боку, враховуючи позицію країн, які підтримують проект Північний потік-2 (переважно Німеччина), не можна виключати, що вони намагатимуться вплинути на подальший хід законодавчого процесу таким чином, щоб затримати набуття чинності новими нормативними актами. Прийняття поправки потребує схвалення Європейського Парламенту та Ради ЄС, тому прихильники проекту "Північний потік-2" можуть перетягнути законодавчий процес (у Раді ЄС), щоб нові нормативні акти не набули чинності до моменту завершення дії NS2. Не можна виключати, що прихильники проекту запропонують встановити таку дату набуття чинності поправкою, щоб компанії, які беруть участь у проекті, могли завершити її будівництво раніше (у редакції, опублікованій 11 лютого, дата набрання чинності Директивою відзначається на 20 день з дня публікації документа в журналі офіційний ЄС).